Sentencia C-009/18 - Linea jurisprudencial

CUADRO HERMENÉUTICO

DESCRIPCIÓN

Referencia APA: Sentencia C-009/18, D-11747 y D-11755 (acumulados) (Corte constitucional 07 de marzo de 2018).

Fecha: 18-03-2018

Referencia: D-11747 y D-11755

Tipo de Sentencia: constitucional

Demandante:

Carlos Esteban Romo Delgado, César Rodríguez Garavito y Sebastián Lalinde Ordoñez

Demandado:

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley 1801 de 2016 “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana”

Juzgado o Tribunal:

Sala plena de la corte constitucional

Magistrado Ponente:

Gloria Stella Ortiz Delgado

Hechos:

1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Carlos Esteban Romo Delgado (D-11747), César Rodríguez Garavito y Sebastián Lalinde Ordoñez (D-11755), el primero de forma independiente, presentaron acciones de inconstitucionalidad contra los artículos 53 a 57 de la Ley 1801 de 2016 “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana”. Lo anterior, por considerar que, por una parte, en la expedición de las normas el Congreso incurrió en vicios de forma, y por otra, que las mismas contienen apartes que son materialmente inconstitucionales (vicios de fondo). Según las demandas, el trámite de la expedición de los artículos acusados quebrantó los artículos 37, 152 y 153 de la Constitución, en tanto, la materia regulada está sujeta a reserva de ley estatutaria. Por este cargo solicitan que la Corte declare la inexequibilidad de las normas.

De otra parte, los ciudadanos demandantes en el expediente D-11755 estiman que algunos apartes de los artículos 53 a 57 del Código de Policía quebrantan los artículos 1, 2, 7, 11, 15, 18, 20, 23, 27, 33, 37, 38, 40, 49, 70, 93, 95, 103, 107 y 152 (literal a) de la Constitución. Además, en virtud del artículo 93 de la Carta Superior, los artículos 13, 15 y 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 19, 21 y 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Por tanto, solicitan a la Corte que declare algunos apartes inconstitucionales y que module los efectos de algunos otros, como se explicará más adelante.

2. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del doce (12) de octubre de 2016, resolvió acumular la demanda D-11755 a la demanda D-11747, para que se tramiten conjuntamente y sean decididas en esta sentencia.

3. Mediante auto del 31 de octubre de 2016, se admitieron los siguientes cargos: (a) en la demanda D-11747 aquellos por violación de los artículos 37, 152 y 153 de la Constitución, así como el artículo 15 de la Convención Americana de Derechos Humanos; y (b) en la demanda D-11755 aquellos por violación de los artículos 37 y 152 de la Constitución (vicios de forma) y, por quebranto de los artículos 1, 2, 95.5, 103, 107 (que reconocen el principio democrático), 1, 7, 18, 20, 27, 38, 40 y 70 (que reconocen el pluralismo) y 11 (que protege el derecho a la vida) de la Constitución. Además, en virtud del artículo 93 de la Carta Superior, los cargos referentes al quebrantamiento de los artículos 13, 15 y 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 19, 21 y 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

En esa misma providencia se inadmitieron los cargos relacionados con los artículos 15 (intimidad), 23 (derecho de petición), 33 (prohibición de autoincriminación) y 49 (derecho a la salud) de la Constitución, sin que se hubiere presentado corrección. Por tanto, éstos fueron rechazados.

Así mismo se ordenó: (i) fijar en lista las normas acusadas para garantizar la intervención ciudadana; (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia; (iii) comunicar al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los Ministerios de Justicia y del Derecho, del Interior y de Defensa, a la Policía Nacional, a la Alcaldía de Bogotá, y a la Defensoría del Pueblo, para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en este proceso; e (iv) invitar a la Relatoría Especial de Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, al Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión de Naciones Unidas, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de Nariño, Sergio Arboleda, La Sabana, del Atlántico, Libre de Colombia e ICESI, al Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana, a Colombia Diversa, a la Fundación Saldarriaga Concha, a la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) y a Articule 19 para que, sí lo consideraban adecuado, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.

4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre las demandas de la referencia.

Derechos:

Libertad de expresión

Derecho de reunión

Derecho de manifestación pacifica

Principios:

Principio de legalidad

Principio de conservación del derecho

Principio de proporcionalidad

ARGUMENTOS DE LOS SUJETOS PROCESALES

Demandante:

César Rodríguez Garavito y Sebastián Lalinde Ordoñez, director e investigador de de justicia, interpusieron acción de inconstitucionalidad contra los artículos 53 a 57 de la Ley 1801 de 2016, por considerar que esas normas fueron expedidas con vicios tanto de forma como de fondo.

10. El primero de los cargos (vicio de procedimiento) apunta a que la regulación acusada vulnera los artículos 37 y 152 de la Constitución, ya que la misma debió ser tramitada a través de una ley estatutaria. Para sustentar este cargo, en primer lugar, los demandantes indican que existe un mandato de interpretación restrictiva sobre esta reserva y hacen un recuento de las reglas que ha fijado la jurisprudencia constitucional sobre la materia, así:

(i) La regulación integral, completa y sistemática de un derecho fundamental hace parte de dicha reserva y además debe referirse a aspectos estructurales del derecho, como: (a) “a las prerrogativas que se deriven del derecho y que se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos”; (b) “a los principios que guían su ejercicio –cuando haya lugar”; y (c) “a las excepciones a su régimen de protección y otras limitaciones de orden general”[8].

(ii) El objeto directo de la iniciativa legislativa debe desarrollar el régimen del derecho fundamental, lo cual implica determinar si la finalidad de la norma es reglamentar materias relacionadas con éste o regularlo en sí mismo.

(iii) “[E]l trámite de la ley estatutaria es necesario tratándose de la regulación integral de un mecanismo de protección de derechos fundamentales siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental”.

(iv) La iniciativa legislativa debe versar sobre elementos estructurales y esenciales del derecho, esto es: los límites, las restricciones, excepciones, prohibiciones y los principios básicos que guían su ejercicio.

11. En segundo lugar, argumentan que, en virtud del artículo 37 de la Constitución, el derecho de reunión y manifestación pública es un derecho fundamental. De igual forma, que: (i) éste es una manifestación del derecho a la libertad de expresión aunque su objeto sea distinguible; y (ii) las normas acusadas regulan de forma integral el derecho en la medida en que se establece “de manera completa las condiciones que deben reunirse para que pueda ejercerse el [mismo]”[9].

12. A continuación, como tercer punto, describen el contenido de cada una de las normas acusadas y concluyen que se trata de una regulación completa, integral y sistemática del derecho de reunión y manifestación pública, aunado a que no existe otra norma que lo regule de esta forma.

Adicionalmente, señalan que de declararse la inconstitucionalidad de las normas no se debe revivir la regulación anterior, pues esa también viola la Constitución. En su concepto, si bien existe la sentencia C-024 de 1994, que declaró la constitucionalidad de los artículos 102 y 105 del Decreto 1355 de 1970 (antiguo Código de Policía), esa “constitucionalidad no tiene el carácter de cosa juzgada absoluta, puesto que los cargos allí expuestos difieren de los esbozados en esta demanda”[10]. Por lo anterior, sostienen que esta Corporación “debe acoger como parámetros los condicionamientos que le proponemos en los siguientes cargos y, además, hacer precisiones sobre lo que las autoridades no pueden hacer”[11].

13. En relación con los vicios de fondo los demandantes solicitan a la Corte que se declare:

(i) La inexequibilidad de la expresión “o de cualquier otro fin legítimo” contenida en el inciso primero del artículo 53;

(ii) La exequibilidad condicionada del primer fragmento del inciso segundo del artículo 53 que dice “Con tales fines debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad administrativa del lugar o mediante correo electrónico”;

(iii) La exequibilidad condicionada de la expresión “alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta” contenida en el inciso cuarto del artículo 53;

(iv) La exequibilidad condicionada de la expresión “salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor” consagrada en el artículo 54.

Lo anterior por las razones que son resumidas a continuación.

Cargos contra la expresión “o de cualquier otro fin legítimo” contenida en el artículo 53 del Código de Policía

14. En cuanto al inciso primero del artículo 53 acusan específicamente la expresión “o de cualquier otro fin legítimo”, pues estiman que el hecho de que “las reuniones y manifestaciones públicas deban defender un fin legítimo vulnera el principio democrático y el pluralismo”[12]. En esa medida, explican que se quebrantan los artículos 1, 2, 95.5, 103, 107 de la Constitución, que estatuyen el principio democrático y los artículos 1, 7, 18, 20, 27, 38, 40, 70 y 95.5 de la Carta, referentes al pluralismo.

Así, explican que de acuerdo con estos dos axiomas, “las personas están, en principio, autorizadas a expresar cualquier discurso y a defender cualquier ideología, posición o filosofía mediante el derecho de reunión y manifestación”[13]. Luego, desde su perspectiva, no es posible sujetar el contenido de una manifestación a la dirección estatal del pensamiento y de la opinión, porque la Carta Superior no diferencia el status o valor de las ideas[14]. De este modo, citan estándares interamericanos que establecen la imposibilidad de prohibir previamente discursos con base en que su contenido o fin es ilegítimo, ilegal, perturbador, chocante u ofensivo[15], salvo que se trate de discursos expresamente prohibidos por el derecho internacional.

15. De otra parte, consideran que la misma expresión del artículo 53 carece de precisión y claridad, lo cual da lugar a un amplio margen de discrecionalidad, que es inconstitucional. Para sustentar el anterior argumento, exponen los criterios establecidos por la jurisprudencia interamericana para limitar el derecho a la libertad de expresión. Explican que al no existir casos contenciosos acerca del derecho de reunión los estándares sobre libertad de expresión son aplicables en este caso.

Así, refieren la necesidad de aplicar un “test tripartito” que supone que cualquier limitación al derecho de reunión y manifestación debe hacerse: (i) mediante una ley en sentido formal y material; (ii) que la limitación tenga como fin el respeto por los derechos de los demás, la protección a la seguridad nacional, el orden público, o la salud o moral públicas; y (iii) que tal limitación sea necesaria, proporcional e idónea para lograr uno de los fines enunciados[16]. A partir de varias sentencias[17] explica que también existe una regla que establece que “las restricciones a la libertad de expresión que no son claras y taxativas” son reprochables, por tanto, en ningún caso pueden ser válidas limitaciones genéricas e indeterminadas.

Al analizar la expresión acusada, los demandantes afirman que “si bien esta limitación cumple con el requisito constitucional y convencional de estar en una ley en sentido material y formal, no cumple con las exigencias de claridad, precisión y taxatividad necesarias”. Lo anterior, dado que la norma sólo alude a un “fin legítimo”, sin definir qué se entiende por tal. En esa medida, según los accionantes, la facultad otorgada a las autoridades para definir el contenido de esta expresión puede llegar a constituir censura previa. Por tal razón, consideran que esta expresión debe ser declarada inexequible.

Cargos contra el fragmento del segundo inciso del artículo 53 del Código Nacional de Policía

16. En cuanto al fragmento del segundo inciso del artículo 53: “Con tales fines debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad administrativa del lugar o mediante correo electrónico”, los demandantes estiman que “desconoce la esencia disruptiva de la protesta social, salvo en los casos en los que la reunión o manifestación implique el uso temporal de vías públicas”[18].

Desde la perspectiva de la demanda, el elemento sorpresa es central en las protestas y merece protección constitucional, de lo contrario las autoridades podrían tomar medidas para que el impacto de la protesta sea mínimo o nulo, lo cual acaba con su propósito y “violenta el principio de efectividad de los derechos consagrado en el artículo 2 de la Constitución”[19]. Refieren que, según varios informes[20], se ha establecido que la excesiva regulación del Estado al derecho de reunión tiene la potencialidad de reducir el ejercicio de la protesta pacífica. Por ende, para los demandantes, el deber de dar aviso previo sobre la protesta, comporta la anulación del elemento sorpresa de ésta, le resta eficacia a este derecho fundamental y mina la democracia, en tanto, “la protesta es una herramienta efectiva para hacer que los gobiernos rindan cuentas, respeten los derechos humanos y defiendan la justicia social”[21].

No obstante lo anterior, enfatizan que el deber de aviso sí es constitucional en los casos en los cuales las reuniones o manifestaciones suponen el uso temporal de vías públicas, pues es útil para que las autoridades puedan tomar medidas respecto del funcionamiento del tráfico de la ciudad con el objetivo de que ésta no colapse y se salvaguarden los derechos a la vida y a la integridad personal de terceros.

Igualmente, indican que si bien en las sentencias T-456 de 1992[22] y en la C-179 de 1994[23], esta Corporación señaló que el aviso previo cuando se trata de reuniones y manifestaciones en el espacio público en general, es válido, estiman que tales precedentes no son aplicables para evaluar el inciso acusado porque, en la primera, se configuró un hecho superado y las consideraciones alrededor del aviso previo constituyen o bíter dicta; y en la segunda, se evaluó tal requisito pero específicamente en contextos de estados de excepción, razón por la cual, los argumentos no pueden usarse para evaluar una norma vigente en un contexto de normalidad constitucional.

Por lo anterior, consideran que el fragmento acusado debe ser condicionado, en el entendido de que “el deber de aviso previo solo es procedente en los casos en los que la reunión o manifestación pública implique el uso temporal de vías públicas y que su finalidad única es que las autoridades establezcan un plan efectivo de desvíos. Para las demás reuniones y manifestaciones el deber de aviso previo es inconstitucional”[24].

17. Como petición subsidiara, solicitan que, en el evento en que se considere que el aviso es constitucional, éste también debe condicionarse en el entendido “de que el aviso previo cumple un papel meramente informativo para que las autoridades tomen medidas logísticas y de coordinación administrativa que faciliten el desarrollo normal de la protesta social”. En otras palabras, solicitan que no se entienda el aviso previo como un permiso, pues esto implica una limitación irrazonable al derecho consagrado en el artículo 37 de la Carta Superior.

Sustentan esa solicitud con diferentes sentencias de esta Corporación, parámetros de la Relatoría de Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y jurisprudencia del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, que establecen claramente que la finalidad del aviso previo no puede ser la de prohibir una reunión o manifestación pública, sino que debe tratarse de un acto simple de notificación para que las autoridades tomen las medidas logísticas y de coordinación necesarias para armonizar el derecho de protesta con los derechos de los demás ciudadanos.

18. Adicionalmente, argumentan que la única finalidad válida del aviso previo es la recién mencionada, -preparar medidas logísticas y de coordinación-. Así, explican que no cualquier reunión o manifestación hace necesaria la adopción de tales medidas, por tanto, no todas ellas requieren del aviso previo. Explican que solicitar el referido aviso para reuniones y manifestaciones en el espacio público que no requieren preparación previa de las autoridades, es una limitación desproporcionada al artículo 37 de la Constitución. Para llegar a tal conclusión, someten la medida a un juicio de razonabilidad y sostienen que la exigencia del aviso previo en estos casos no cumple con una finalidad constitucionalmente válida, importante ni imperiosa.

Cargos contra la expresión “alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta”, consagrada en el inciso cuarto del artículo 53 del Código de Policía

19. Los demandantes también sostienen que la expresión “alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta” del inciso cuarto del artículo 53 viola el artículo 37 de la Constitución porque la reunión y la manifestación pública es en esencia un derecho disruptivo y conlleva la generación de incomodidad y molestia en la sociedad en general. En esa medida, como está planteada la norma, las autoridades siempre tendrían la facultad de disolver las manifestaciones, pues la protesta causará alteraciones a la convivencia.

Sin embargo, precisan que existe una lectura de la norma que sí resulta constitucional; esto es, cuando la disolución de la reunión o la manifestación se fundamenta en la salvaguarda de los derechos de terceros. Entonces, solicitan a la Corte que adopte un juicio que defina cuándo es constitucional la disolución de una reunión o manifestación y cuando no.

Debido a lo anterior, solicitan que se condicione la constitucionalidad de la expresión en el entendido “de que las alteraciones a la convivencia que facultan a las autoridades para disolver una reunión o manifestación deben ser graves, además que las autoridades deben evaluar esta facultad a contra luz de los principios de distancia deliberativa y violaciones sistemáticas”[25].

20. Adicionalmente, los accionantes indican que el uso de la fuerza pública para la disolución de las manifestaciones que alteren de manera grave la convivencia, debe garantizar un manejo adecuado de multitudes para salvaguardar la integridad personal de los manifestantes. Explican que para lograr controlar el uso de la fuerza pública en estos eventos, pueden adoptarse de manera adecuada ciertos procedimientos, como informar de forma “clara y audible a los participantes en la reunión de esa decisión y concedérseles un tiempo razonable para que se dispersen voluntariamente”[26].

Como consecuencia, solicitan también que se condicione el referido inciso cuarto del artículo 53 de la Ley 1801 de 2016 en el entendido de “que la facultad de dispersar una reunión o manifestación pública es el último recurso del que disponen las autoridades, luego antes deben agotar otros mecanismos, como aislar a las personas violentas o informar sobre la decisión de disolver la protesta para que los participantes tengan la oportunidad de dispersarse voluntariamente”[27].

Cargos contra la expresión “salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor” presente en el artículo 54 del Código de Policía

21. Finalmente, afirman que el aparte del artículo 54 que dice “salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor” es incompatible con el artículo 37 de la Carta Superior. En su criterio, dotar a los alcaldes de la facultad de no autorizar el uso temporal de vías por circunstancias excepcionales o de fuerza mayor desconoce que el aviso previo para reuniones o manifestaciones públicas tiene carácter informativo y no de permiso. Entonces, solicitan que se declare la constitucionalidad condicionada de la expresión en el entendido de que “tal restricción sólo procede en casos extremos en los que sea absolutamente necesaria para evitar amenazas graves e inminentes –no eventuales e hipotéticas– al orden público, excluyendo del concepto de orden público las alteraciones del tráfico”

Demandado:

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley 1801 de 2016 “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana”

Intervinientes:

Universidad del Rosario

La Universidad, a través del grupo de investigación en Derechos Humanos, solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las normas acusadas, en tanto comparten “plenamente los argumentos esenciales esgrimidos por los demandantes”, en relación con la vulneración de la reserva de ley estatutaria.

2. Ministerio de Justicia y del Derecho

El Ministerio solicita que esta Corte declare la EXEQUIBILIDAD de los artículos 53 a 57 de la Ley 1801 de 2016.

En primer lugar, explica las razones por las cuales considera que las normas acusadas no son objeto de reserva de ley estatutaria. Sustenta que “a pesar de que los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica son fundamentales, sólo la regulación que afecte el núcleo esencial de estas tendría hacerse por vía de una ley de rango estatutario”[32]. Explica que las normas del Código de Policía no están encaminadas a “recortarlos o limitarlos, sino a establecer parámetros operativos y logísticos necesarios para garantizar que su ejercicio se desarrolle en el marco del orden y la civilidad”[33]. Recuerda que la jurisprudencia de esta Corte[34] ha establecido que no toda regulación en torno a los derechos fundamentales debe surtir el trámite de ley estatutaria.

Para sostener esta tesis, el Ministerio analiza artículo por artículo y concluye que: (i) la exigencia del aviso previo está relacionada con la garantía de los aspectos logísticos y operativos de las manifestaciones (art. 53); (ii) la norma impone a los alcaldes el deber de verificar que las manifestaciones no afecten los derechos de las demás personas (art. 54); (iii) el Código no establece medidas de protección que afecten el núcleo fundamental de la reunión o la manifestación, sino que éstas están dirigidas a conservar “la legitimidad democrática y social de su ejercicio y goce frente a la sociedad y la opinión pública” (art. 55); (iv) la actuación de la fuerza pública sólo se hará efectiva cuando ésta sea necesaria, y en todo caso, atenderá al principio de proporcionalidad y de garantía de los derechos de las personas (art. 56); y (v) el disponer el acompañamiento a las movilizaciones es una medida encaminada a la protección de los derechos humanos de quienes ejercen la movilización pacífica y de evitar intervenciones que amenacen la convivencia. Por todo lo anterior, el Ministerio colige que ninguna de estas normas afecta de manera directa los derechos de reunión y manifestación pacífica y, por ende, estas materias no están sujetas a reserva de ley estatutaria.

En segundo lugar, esta Cartera refiere que las normas acusadas que le asignan facultad reglamentaria residual al Gobierno Nacional y a los alcaldes municipales y distritales, no afectan el artículo 37 de la Constitución. Lo anterior, pues esta facultad fue otorgada directamente por el Legislador y tiene por finalidad optimizar la gestión del riesgo inherente o connatural que se genera cuando se presentan movilizaciones. Reitera que el margen residual de competencia otorgado a los alcaldes está estrechamente relacionado con las condiciones y requisitos operativos para la realización de actividades que involucren aglomeraciones. Por lo tanto, estiman que este cargo debe ser desestimado.

Como tercer punto, expresa que el hecho de que las reuniones o manifestaciones públicas deban defender un fin legítimo no vulnera el principio democrático y el pluralismo, y tampoco constituye una limitación a la libertad de expresión, como lo pretende la demanda. Todo lo contrario, con la norma, el Legislador estableció la posibilidad de ejercer estos derechos con el objeto de exponer diferentes ideas e intereses de todo orden, al establecer “cualquier otro fin legítimo”. Asevera que de ello no se puede desprender que las manifestaciones estén sujetas a la “dirección estatal del pensamiento”[35].

Adicionalmente, precisa que la norma posibilita la aplicación de medidas correctivas para todos aquellos que irrespeten manifestaciones por razón de sexo, raza, creencia religiosa o política, lo cual constituye una garantía amplia para la libertad de expresión. Por tanto, señala que la expresión acusada es constitucional.

En cuarto lugar, indica que el aviso previo para las reuniones o manifestaciones en el espacio público no desconoce el principio de efectividad de los derechos, ni constituye una limitación irrazonable. Lo anterior, pues este requisito ya había sido avalado por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-742 de 2012[36], cuando indicó que esta “medida [solicitud del aviso previo] desarrolla un fin legítimo en cuanto permite a las autoridades adoptar las medidas requeridas para facilitar el ejercicio de los derechos constitucionales sin entorpecer el desarrollo normal de las actividades de la comunidad”[37].

Por último, y como quinto punto, para el Ministerio no se vulnera el derecho de reunión al establecer la facultad de la autoridad de policía de disolver las reuniones o manifestaciones en el espacio público por alteración del orden público, porque esa facultad sólo puede ser usada estrictamente cuando se produzcan alteraciones a la convivencia, “con el objetivo exclusivo de evitar amenazas graves e inminentes”. Así mismo, anuncia que la facultad de los alcaldes para no autorizar el uso temporal de las vías por circunstancias excepcionales o de fuerza mayor, tiene una finalidad legítima y, por ello, es constitucional.

A partir de todo lo anterior, concluye que las normas del Código de Policía se encuentran ajustadas a la Carta Política.

3. Ministerio de Defensa Nacional

El Ministerio de Defensa solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas del Código de Policía, como quiera que se ajustan a la Constitución.

Explica que el Código de Policía se creó como una herramienta ágil para prevenir, controlar y atacar aquellas conductas que atenten contra la seguridad y estabilidad de la comunidad. Resalta la naturaleza preventiva que se imprimió a la Ley 1801 de 2016. El Ministerio cita varias sentencias en las cuales esta Corte evaluó normas del Código de Policía anterior, para señalar que los problemas jurídicos que presenta la demanda ya fueron abordados por esta Corte. Específicamente en relación con la necesidad de presentar un “aviso previo” para el ejercicio de los derechos de reunión y de manifestación.

4. Alcaldía Mayor de Bogotá

A través de la Directora de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico, la Alcaldía pide la EXEQUIBILIDAD de las normas acusadas, pues las mismas no debieron ser tramitadas a través de una ley estatutaria. La Alcaldía analiza las reglas jurisprudenciales relacionadas con la reserva de ley estatutaria y expone que, si bien las disposiciones acusadas contienen restricciones del derecho de manifestación pública, mediante el deber de dar aviso y la posibilidad de no autorizar el uso temporal de vías públicas, ello no constituye una regulación integral, estructural y completa de este derecho, razón por la cual, estos artículos no debieron seguir el trámite estatutario.

5. Ministerio del Interior

Preliminarmente, el Ministerio aclara que anexa un concepto anterior en el cual amplía algunas de las ideas aquí presentadas. Posteriormente, explica que en Colombia los contenidos de los derechos a la reunión y a la manifestación no son absolutos, “empero, su restricción depende de la aplicación de los principio de proporcionalidad y razonabilidad”[46]. En esa medida, destaca que esa Cartera tiene una visión distinta a la de la demanda, pues mientras ésta se fundamenta en la ambigüedad de ciertas expresiones, el Ministerio considera que las normas generan tensiones constitucionales que se pueden solucionar si se reemplaza la palabra “convivencia” contenida en el artículo 53, por “orden público”[47].

6. Policía Nacional

El Secretario General de la Policía solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de las normas acusadas.

El interviniente resalta que el espíritu del Código Nacional de Policía es, en esencia, eminentemente preventivo en pro de la convivencia pacífica en todo el territorio nacional y que su mayor cambio de perspectiva fue la despenalización de ciertos comportamientos sociales que hoy son considerados contrarios a la convivencia. Sostiene que a partir de este Código el Legislador creó las herramientas necesarias para que las autoridades regulen la vida en sociedad, siempre respetuosas de los derechos fundamentales de las personas.

7. Universidad Libre de Bogotá

El director del Observatorio de intervención ciudadana y algunos estudiantes de la Facultad de Derecho de la Universidad solicitan que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las normas acusadas por vicios de competencia, al considerar que se vulnera la reserva de ley estatutaria. De manera subsidiaria, piden la EXEQUIBILIDAD de los apartes acusados por vicios de fondo, por estimar que las normas son acordes a la Constitución.

8. Fundación para la Libertad de Prensa – FLIP -

Miembros de la FLIP, inicialmente, describen la conexión entre los derechos de reunión y manifestación y el derecho a la libertad de expresión. Resaltan la importancia del rol de las protestas sociales “como mecanismo para expresar discursos políticos y sobre asuntos de interés público”. En ese sentido, recuerdan que existe una presunción a favor de la libertad de expresar cualquier tipo de discursos, incluso aquellos “chocantes, impactantes, indecentes, escandalosos y similares”.

ARGUMENTOS DEL FALLADOR

Problema Jurídico:

De acuerdo con las consideraciones precedentes, la Sala debe decidir si:

¿La expresión “o de cualquier otro fin legítimo” contenida en el inciso 1º del artículo 53 de la Ley 1801 de 2016 viola los principios democrático (arts. 1, 2, 95.5, 103, 107 C.P), de legalidad, el pluralismo y el derecho a la libertad de expresión (arts. 1, 7, 18, 20, 27, 38, 40, 70 y 95.5 C.P.) al establecer un criterio genérico para determinar los discursos permitidos en el ejercicio de los derechos a la reunión y a la manifestación públicas?

¿La expresión “con tales fines debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad administrativa del lugar o mediante correo electrónico” contenida en el inciso 2º (parcial) del artículo 53, viola los artículos 2 y 37 de la Constitución, al establecer el requisito del aviso para el ejercicio de los derechos a la reunión y a la manifestación en el uso de lugares diferentes de vías públicas y para todos los eventos?

¿La expresión “salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor” contenida en el artículo 54 de la Ley 1801 de 2016, viola el artículo 37 de la Constitución por establecer una autorización que puede negarse por razones que aluden a conceptos imprecisos?

Razón de la Decisión:

Se configura el fenómeno de cosa juzgada respecto de los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley 1801 de 2016 o Código Nacional de Policía y Convivencia por el cargo de violación a la reserva de ley estatutaria consagrada en los artículos 152 y 153 de la Constitución. En efecto, se comprobó que la Sentencia C-223 de 2017 declaró inexequibles tales normas con efectos diferidos hasta el 20 de junio de 2019.

Los efectos diferidos de inexequibilidad no son per se una limitación para que la Corte Constitucional revise nuevos cargos formulados contra una disposición normativa que produce efectos en el ordenamiento jurídico. En otros términos, los vicios que originaron el diferimiento de la inexequibilidad, no excluye el análisis de constitucionalidad de una norma por cargos materiales.

No existe cosa juzgada constitucional respecto del inciso segundo (parcial) del artículo 53 de la Ley 1801 de 2016 que señala “(…) Con tales fines debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad administrativa del lugar o mediante correo electrónico (…)”, pues aun cuando los contenidos normativos de los artículos 53 de la Ley 1801 de 2016 y 102 del Decreto Legislativo 1355 de 1970 son semejantes, los cargos que se analizaron en la Sentencia C-024 de 1994, son diferentes a los que se presentan ahora.

Existe cosa juzgada respecto del inciso final del artículo 53 que indica que “toda reunión y manifestación que cause alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta”, de acuerdo con lo establecido en la Sentencia C-281 de 2017, pues: (a) se trata de una acusación respecto de la misma norma; (b) los motivos propuestos por los accionantes para enjuiciar la constitucionalidad del mencionado artículo fueron los mismos, puesto que ambos alegaron que este aparte vulnera el derecho fundamental a la protesta, consagrado en el artículo 37 del Texto Superior; (c) la ratio decidendi y la parte resolutiva resolvió ese cuestionamiento; y (d) el parámetro de análisis constitucional no ha cambiado, ya que la Sentencia C-281 de 2017 es del 3 de mayo del presente año. En este sentido, la Corte debe sujetarse a lo resuelto en la sentencia referida.

Los derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica son fundamentales, incluyen la protesta y están cobijados por las prerrogativas del derecho a la libertad de expresión. Así mismo excluyen de su contorno material las manifestaciones violentas y los objetivos ilícitos. Estos derechos tienen una naturaleza disruptiva, un componente estático (reunión/pública) y otro dinámico (manifestación pública). En este sentido, el ejercicio de estos derechos es determinante para la sociedad en la preservación de la democracia participativa y el pluralismo. Adicionalmente, sus limitaciones deben ser establecidas por la ley y, para que sean admisibles, deben cumplir con el principio de legalidad y, por lo tanto, ser previsibles.

La expresión “o de cualquier otro fin legítimo” contenida en el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016 no viola el principio democrático, el pluralismo ni el derecho a la libertad de expresión, al establecer una lista que incluye un concepto genérico sobre los discursos permitidos en el ejercicio de los derechos a la reunión y a la manifestación en el espacio público. Así, la amplitud de la expresión en cuanto a los discursos permitidos respeta los límites del artículo 20 de la Constitución en el ejercicio de los derechos a la reunión y manifestación pública y pacífica que protegen todo tipo de expresión. No obstante, el concepto sí establece una restricción que incumple el principio de legalidad, ya que al hablar de fin ilegítimo se da un amplio margen de interpretación a la autoridad administrativa, pues su limitación no es taxativa de forma tal que haga previsibles los discursos prohibidos.

Sin embargo, la Corte encuentra que existe una lectura constitucional de la norma que dota de contenido la expresión y da precisión sobre las restricciones, lo cual respeta el principio de legalidad. Se trata de aquella que integra los límites constitucionales de los derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica y las reglas generales de respeto al derecho a la libertad de expresión que protegen todo tipo de discurso menos aquellos que, por tratarse de expresiones y mensajes que contienen un valor negativo intrínseco para la democracia y violan derechos fundamentales, pueden ser válidamente censurados.

Así pues, en aplicación del principio de conservación del derecho y de sus facultades constitucionales, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “cualquier otro fin legítimo” contenida en el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido de que el fin legítimo es aquel que persigue cualquier expresión de ideas o intereses colectivos con excepción de: (i) la propaganda de la guerra; (ii) la apología al odio, a la violencia y el delito;(iii) la pornografía infantil; y (iv) la instigación pública y directa a cometer delitos; y (v) lo que el Legislador señale de manera expresa.

El requisito del aviso a la primera autoridad administrativa del lugar contenido en el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016, es razonable y proporcionado en los casos de reuniones y manifestaciones en el espacio público que aglomeren a un número importante de personas o pretendan generar una disrupción en el espacio público. Este aviso, como un requisito de carácter informativo y no como un permiso, tiene el objetivo de que la administración despliegue la logística necesaria para garantizar el ejercicio de los derechos a la reunión y a las manifestaciones en espacios públicos, el debido acompañamiento y, además, asegurar el orden público y social.

Las circunstancias excepcionales y la fuerza mayor como causales para no autorizar el uso de vías públicas contenidas en el artículo 54 de la Ley 1801 de 2016 son lo suficientemente precisas para respetar el principio de legalidad, ya que sería irrazonable exigir al Legislador que prevea todo el universo de posibilidades que pueden acontecer en una ciudad que haga imposible el uso de las vías públicas, razón por la cual esa expresión será declarada exequible.

Sin embargo, la protección a los derechos a la reunión y a la manifestación en espacios públicos exige que se motive la negativa al uso de las vías públicas, para que no se presenten restricciones desproporcionadas o arbitrarias al ejercicio del derecho. Por lo anterior, en uso de las facultades constitucionales la Corte condicionará la expresión en el entendido de que la no autorización debe motivarse para hacer explícitas las razones que lo fundamentan.

Argumentos de Paso:

Derechos a la reunión y a la manifestación pacífica en espacios públicos

Cambio de paradigma de 1886 a 1991: los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica como pilares de la democracia participativa

El contenido de los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica

FALLO

Primero. - LEVANTAR la suspensión de términos ordenada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en el Auto 305 del 21 de junio de 2017.

Segundo. - ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-223 de 2017 que declaró inexequibles los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley 1801 de 2016 con efectos diferidos hasta el 20 de junio de 2019, por la vulneración a la reserva de ley estatutaria.

Tercero. - ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-281 de 2017 que declaró exequible el inciso cuarto del artículo 53 de la Ley 1801 de 2016, que establece: “toda reunión y manifestación que cause alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta”, en el entendido de que “(i) la alteración deberá ser grave e inminente y (ii) no exista otro medio menos gravoso para el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica”.

Cuarto. - Declarar EXEQUIBLE la expresión “cualquier otro fin legítimo” contenida en el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016, por el cargo analizado, en el entendido de que no es un fin legítimo: (i) la propaganda de la guerra; (ii) la apología al odio, a la violencia y el delito; (iii) la pornografía infantil; (iv) la instigación pública y directa a cometer delitos; y (v) lo que el Legislador señale de manera expresa.

Quinto. - Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “con tales fines debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad administrativa del lugar o mediante correo electrónico” contenida en el inciso segundo del artículo 53 de la Ley 1801 de 2016.

Sexto. - Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor” contenida en el artículo 54 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido de que la no autorización debe motivarse y hacer explícitas las razones que la fundamentan.

Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

SALVAMENTOS DE VOTO Y OBSERVACIONES

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO (Magistrado) Con aclaración de voto.

CARLOS BERNAL PULIDO (Magistrado) En comisión

CRISTINA PARDO SCHLESINGER (Magistrada) Con impedimento aceptado