Sentencia C-223/17

DESCRIPCIÓN

Referencia APA: Sentencia C-223/17, D-11604 y D-11611 (Corte constitucional 20 de abril de 2017).

Fecha: abril 20 (veinte) de dos mil diecisiete (2017)

Referencia: Expedientes D-11604 y D-11611

Tipo de Sentencia:  sentencia de constitucionalidad

Demandante:

Jorge Keneth Burbano Villamarín, Jorge Ricardo Palomares García, Javier Enrique Santander Díaz, Edgar Valdeleón Pabón, Edith Casadiego Ortega y María Nelcy Delgado Villamizar

Demandado:

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 47, 48, 53 (parcial), 54, 55 y 162 de la Ley 1801 de 2016 Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia

Juzgado o Tribunal:

CORTE CONSTITCIOANAL

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Hechos:

1-En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Jorge Keneth Burbano Villamarín, Jorge Ricardo Palomares García, Javier Enrique Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón demandaron la inconstitucionalidad de los artículos 47, 48, 53, 54, 55 y 162 de la Ley 1801 de 2016, Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia, por la eventual violación de los artículos 28; 37; 150, numerales 1 y 2; 152 literal a) y 153 de la Constitución Política, (Expediente D-11604).

2-De igual manera las ciudadanas Edith Casadiego Ortega y María Nelcy Delgado Villamizar demandaron la inconstitucionalidad del artículo 162 (parcial), de la Ley 1801 de 2016, por la eventual vulneración de los artículos 28, 32, 250 numeral 2 y 315 de la Constitución Política, (Expediente D-11611)

3- La Corte Constitucional, mediante Auto del veintinueve (29) de agosto de dos mis dieciséis (2016) admitió parcialmente la demanda de inconstitucionalidad contenida en el Expediente D-11604, formulada en contra del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, por la supuesta vulneración del artículo 28 superior, y del artículo 48 de la misma ley, por la presunta violación del artículo 37 de la Constitución, inadmitiéndola en lo relacionado con la inconstitucionalidad de los artículos los artículos 47, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, por la presunta vulneración de los artículos 152 a) y 153 de la Constitución.Igualmente la Corte decidió inadmitir la demanda contenida en el Expediente D-11611, formulada en contra del artículo 162 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, por la supuesta vulneración de los artículos 28, 32, 250.2 y 315 de la Carta Política.

4- Los distintos demandantes allegaron en oportunidad escritos de corrección de las demandas. El cinco (5) de septiembre de 2016 los demandantes del Expediente D-11604 radicaron un escrito de corrección, reiterando que solicitaban la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 47, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016. De análoga forma el mismo día, las demandantes del Expediente D-11611 radicaron su escrito de corrección, reseñando precedentes de la Corte Constitucional sobre violación de la reserva judicial en materia de registro domiciliarios, así como las competencias constitucionales de la Fiscalía General de la Nación y de los alcaldes sobre la misma materia.

5- la Corte Constitucional mediante Auto del 1 de julio de 2016, decidió admitir la demanda contenida en el Expediente D-11604, que impugnó la constitucionalidad del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, por la supuesta vulneración del artículo 28 de la Constitución Política; del artículo 48, por la presunta violación del artículo 37 de la Constitución; y de los artículos 47, 53, 54, y 55 de la misma ley, únicamente por la presunta violación de la reserva de ley estatutaria, dispuesta en los artículos 152 literal a) y 153 de la Constitución Política. Igualmente la Corte admitió la demanda contenida en el Expediente D-11611, formulada en contra de las expresiones “Los alcaldes podrán dictar mandamiento escrito para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público”, contenidas en el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, por la eventual violación del artículo 28 de la Constitución únicamente.

Derechos:

Libertad de expresión

Libertad de reunión

Principios:

Principio de legalidad

ARGUMENTOS DE LOS SUJETOS PROCESALES

Demandante:

1. Expediente D-11604

Los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Jorge Ricardo Palomares García, Javier Enrique Santander Díaz, Edgar Valdeleón Pabón plantearon tres (3) cargos de inconstitucionalidad.

El primer cargo: inconstitucionalidad del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, por transgredir la inviolabilidad del domicilio del artículo 28 de la Constitución

Los demandantes sostienen que el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, mediante la cual se faculta a los alcaldes para dictar mandamientos escritos para registrar domicilios o sitios abiertos al público, bajo causales específicas, vulnera el artículo 28 de las Constitución, que establece la reserva judicial para el registro del domicilio, la que ha sido tratada jurisprudencialmente “como reserva de absoluta jurisdicción o reserva de última palabra”, donde es la Rama Judicial la que puede decidir sobre la afectación de derechos fundamentales, los que pueden verse amenazados o ser violados por el uso de la fuerza policial estatal.

El segundo cargo: inconstitucionalidad de la delegación de reglamentación del derecho de reunión del artículo 48 de la Ley 1801 de 2016.

Solicitan los demandantes la declaratoria de inexequibilidad de la delegación de reglamentación del derecho de reunión y manifestación, contenida en el artículo 48 de la Ley 1801 de 2016, que faculta a “las autoridades municipales en concurso con los consejos municipales y distritales de gestión del riesgo”, para reglamentar las condiciones y requisitos para la realización de actividades que involucren aglomeraciones del público complejas y no complejas.

Aseguran los demandantes que la reglamentación del derecho de reunión debió realizarse mediante una ley, en la medida que el artículo 37 de la Constitución establece en relación con esos derechos, que “Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho”. De este modo los demandantes aseguraron que el monopolio de regulación del derecho de reunión corresponde al Congreso de la República, pues únicamente la ley puede establecer las restricciones al mismo, “de manera que el Gobierno (en todos sus órdenes) no puede limitar ni reglamentar autónomamente el derecho de reunión”, agregando que la configuración normativa de los derechos fundamentales en general corresponde exclusivamente al Congreso de la República, “puesto que independientemente de que no sean aglomeraciones de público en espacios privados no deja de ser el ejercicio de derechos fundamentales tales como el derecho de reunión”

El tercer cargo: inconstitucionalidad de los artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, sobre derecho de reunión, por vulnerar la reserva de ley estatutaria.

Afirman los demandantes que mediante una ley ordinaria se está reglamentando un derecho fundamental (el derecho de reunión), lo que debió realizarse mediante una ley estatutaria. Refirieron en su escrito “que la interpretación que debe hacerse con respecto a la competencia delegada al legislador fruto del silencio constitucional es la aplicación directa de la reserva de ley estatutaria, pues se encuentra dentro del capítulo denominado derechos fundamentales”[3].

Como punto de partida afirmaron desde la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que el de reunión es un derecho fundamental, que ha sido considerado como una de las libertades públicas, una manifestación colectiva de la libertad de expresión y un medio para ejercer los derechos políticos; señalando desde allí, que se satisfacen los criterios de evaluación de la reserva de ley estatutaria fijados por la Corte, en tanto que con la Ley 1801 de 2016 se pretende la regulación integral, estructural y completa de la materia, refiriendo los principios reguladores de la materia y sus reglas, así como los enunciados que desarrollan los elementos principales e importantes de ese derecho.

Demandado:

de inconstitucionalidad contra los artículos 47, 48, 53 (parcial), 54, 55 y 162 de la Ley 1801 de 2016 Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia

Intervinientes: 

1. Oscar Iván Garzón Guevara

Este actuando en calidad de miembro activo del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, intervino coadyuvando la solicitud de inexequibilidad de los artículos 47, 48, 53 (parcial) 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, y la inexequiblidad parcial del artículo 162 de la misma ley.

En primer lugar y respecto del cargo de violación de la reserva de ley estatutaria por los artículos 47, 53 (parcial), 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, apoyó la solicitud de inexequibilidad considerando que las materias relacionadas con el derecho de reunión debieron ser sometidas al trámite de ley estatutaria, por estar relacionadas con los contenidos de un derecho fundamental, tal y como fue dispuesto en la Sentencia C-488 de 1997, máxime si se considera, que el derecho de reunión “se concibe como una libertad pública fundamental, que constituye una manifestación colectiva de la libertad de expresión y un medio para ejercer los derechos políticos”…

Solicitó también la declaratoria de inexequiblidad del artículo 48 de la ley demanda, por violar el artículo 37 de la Constitución, pues en su criterio, “el artículo 37 de la Carta establece expresamente que sólo la ley podrá establecer de forma expresa los casos en los cuales debe limitarse el pleno ejercicio de estos derechos, por lo que las facultades exclusivas del legislador en esta materia no pueden delegarse a la determinación discrecional de las autoridades administrativas, pues esto iría claramente en contravía de la Constitución y del principio de separación y equilibrio de poderes”

2. Defensoría del Pueblo

la Defensoría se pronunció respecto de la solicitud de inexequibilidad de los artículos 47, 48, 53 (parcial), 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016 sobre derecho de reunión y de manifestación pacífica, por haberse tramitado como ley ordinaria y no como ley estatutaria. En opinión de la Defensoría, se trata de dos derechos fundamentales esenciales para la democracia, que fortalecen la libertad de expresión, a efectos de impedir el establecimiento de regímenes autoritarios. “Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derechos”.

Como elemento adicional, la Defensoría consideró necesario “relacionar algunos aspectos problemáticos identificados en las normas demandadas”, procediendo al examen material de los artículos 47, 53, 64 y 55 de la Ley 1801 de 2016, lo que excede los términos de la intervención, si se considera que la demanda y su auto admisorio limitaron el cargo a la eventual violación de la reserva de ley estatutaria.

También se refirió a la presunta inconstitucionalidad del artículo 48 de la Ley 1801 de 2016, por violación de la reserva de ley sobre el reglamento establecida en el artículo 37 de la Constitución. La Defensoría planteó la inexequibilidad del enunciado, considerando que “el contenido de la norma acusada supone la determinación de condiciones de tiempo, modo y lugar para el desarrollo de actividades en ejercicio del derecho de reunión, lo cual se traduce en una regulación que corresponde exclusivamente al legislador.

3. Ministerio de Justicia y del Derecho

 Respecto del cargo de inconstitucionalidad formulado en contra del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, que faculta a los alcaldes para dictar mandamiento escrito para registro de domicilios o de sitios abiertos al público, sostuvo que “En términos generales, la norma acusada lo que hace es reexpedir y mejorar, con un mayor nivel de orden, precisión y detalle, la normativa del Capítulo VIII del Decreto ley 1355 de 1970 sobre ingreso a inmueble con orden… desde este punto de vista amplio, el Ministerio de Justicia considera que la proposición jurídica demandada es exequible”.

En relación con el cargo formulado en contra del artículo 48, que faculta a las autoridades municipales y distritales para reglamentar el derecho de reunión, sostuvo no hay violación del artículo 37 de la Constitución “La norma acusada no traslada la competencia exclusiva del legislador de limitar los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica a las autoridades distritales o municipales, simplemente les reconoce un necesario margen residual de reglamentación de las condiciones y requisitos operativos y logísticos para la realización de actividades que involucran aglomeraciones de público complejas y no complejas, reiteramos, para lograr una óptima gestión del riesgo inherente a tales actividades”. Considera el interviniente, que no hay afectación de la reserva de ley.

En tercer lugar y respecto del cargo por violación de la reserva de ley estatutaria por los artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, sostuvo que si bien los derechos de reunión y de manifestación pública y pacífica son derechos fundamentales, las normas demandadas no afectan ni restringen su núcleo esencial. “En el caso de las normas demandadas de la Ley 1801 de 2016 que regulan estos derechos, el Ministerio de Justicia considera que éstas no afectan tales núcleos, dado que su contenido efectivo no está orientado a recortarlos o limitarlos, sino a establecer parámetros operativos y logísticos necesarios para garantizar que su ejercicio se desarrolle en el marco del orden y la civilidad, sin afectar otros derechos y libertades fundamentales como la vida y la integridad física de quienes los ejercen, ni otros derechos o intereses colectivos”

Como estrategia argumental el interviniente hizo dos cosas: en primer lugar examinó someramente cada una de las normas demandas, mostrando que no afectan ningún derecho, por ser reglamentaciones residuales para condiciones logísticas y operativas relacionadas con la gestión del riesgo, destinados a garantizar los derechos de los titulares del derecho de reunión y la democracia participativa y social “frente a la sociedad y la opinión pública”. En segundo término recordó desde la Sentencia C-662 de 2000, que “la reserva de ley estatutaria no significa que toda regulación que se relacione con los temas previstos en el artículo 152 de la Carta Constitucional deba someterse a dicho trámite especial”.

4. Policía Nacional[13]

Respecto del cargo de inconstitucionalidad del artículo 162, le solicitó a la Corte que efectuara la unidad normativa de todo el artículo. Como punto de partida señaló que los demandantes asumieron el domicilio desde el punto de vista penal, lo que “evidencia una descontextualización de la ciencia de policía, del derecho de policía y por tanto, de la esencia preventiva y administrativa de la Ley 1801 de 2011, Código Nacional de Policía y Convivencia”. Acto seguido, procedió al análisis de la norma, apelando al recurso ya esbozado por el Ministerio de Justicia, que consistió en afirmar que el asunto ya había sido tratado, pues “Desde la Sentencia C-024 de 1994.

Agregó la Policía que la orden de allanamiento por autoridades administrativas fue nuevamente aceptada por la Sentencia C-256 de 2008, que estableció las excepciones de origen legal (allanamientos administrativos), practicados por la autoridad señalada en la ley, respetando los requisitos previos de expedición, lo que demostraría que “desde otrora” se ha considerado constitucional la posibilidad de que las autoridades administrativas emitan o lleven a cabo allanamientos a domicilios privados, por ser sus fines distintos a los penales.

Finalmente y respecto del cargo de violación de la reserva de ley estatutaria, el interviniente señaló desde las sentencias C-193 de 2005 y C-247 de 1995, que los códigos se tramitan por leyes ordinarias, y que la exigencia de las materias de que trata el artículo 152 de la Constitución, no es exigible en todas las ocasiones, señalando como tesis, que “En el presente caso y conforme a los artículos demandados, no observa esta Secretaría que se haya tocado el núcleo esencial del derecho de reunión, menos aún que se le haya otorgado la facultad al ejecutivo para reglamentar el mismo; el parágrafo del artículo 47 y el artículo 48, propenden por regular como se dijo, actividades económicas que buscan proteger a los asistentes a un evento debidamente organizado”.

5. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – DEJUSTICIA

Esta entidad intervino dentro de este proceso, pronunciándose únicamente respecto del cargo de violación de la reserva de ley estatutaria en la regulación de los derechos fundamentales de reunión y manifestación pública pacífica, allegando dos escritos: (i) la intervención en este proceso, que consistió en un escrito radicado el 14 de octubre de 2016, y (ii) la copia de la demanda de inconstitucionalidad radicada ante la Corte Constitucional el 7 de octubre de 2016.

La interviniente señaló que apoyaba la solicitud de inexequibilidad, solicitando que la misma abarcara los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley 1801 de 2016. Como tesis central afirmó que el cargo único formulado “sostiene que los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 del Código de Policía regulan integralmente el derecho de reunión y manifestación pública, por cuanto allí se consagran los principios básicos que guían su ejercicio; sus límites, restricciones, excepciones y prohibiciones; y se definen las prerrogativas que se desprenden del derecho para los titulares y que se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos. Por tanto, el trámite que debieron surtir estas disposiciones es el de ley estatutaria y no el de ordinaria”.

El interviniente solicitó la integración normativa con los artículos 56 y 57 de la ley. Para el efecto refiere que la Corte Constitucional en la Sentencia C-632 de 2012 identificó la integración normativa en sentido estricto y en sentido amplio, señalando la necesidad de pronunciamiento por parte del Tribunal, cuando normas distintas a las demandadas se encuentren implicadas. De este modo dijo desde las sentencias C-481 de 1999 y C-055 de 2010, que procede dicha integración: (i) cuando resulte necesaria para evitar un fallo inocuo, (ii) cuando sea indispensable para pronunciarse sobre un contenido normativo demandado, y (iii) cuando la norma demandada tiene relación intrínseca con otra disposición que aparentemente presenta dudas de inconstitucionalidad, afirmando desde allí, que “los artículos 53, 54 y 55 acusados están ligados con los artículos 56 y 57 del Código de Policía, pues todos ellos, considerados en conjunto, conforman una regulación integral, completa y estructural”

En segundo término se refirió a los derechos de reunión y de manifestación pública, considerando que son centrales “en una democracia robusta y respetuosa del pluralismo, pues por medio de su ejercicio se expresa el descenso y la crítica al poder”, indicando adicionalmente que esos derechos están anclados en un concepto de democracia deliberativa que asume la participación; que están ligados con otros derechos fundamentales como la libertad de expresión, el derecho de petición, el derecho de asociación, y el derecho a participar en el control del poder político.

También sostuvo, que la regulación contenida en los artículos demandados es integral, en la medida que “establece de manera completa las condiciones que deben reunirse para que pueda ejercerse el derecho”, referenciando los contenidos de los artículos 53, 56 y 57 demandados, afirmando que la regulación es tan integral, que incluso “determina fórmulas para armonizar el derecho de reunión y manifestación pública con los derechos de terceros no involucrados en manifestaciones”.

Finalmente dijo que este mismo cargo había sido formulado en una demanda radicada el 7 de octubre de 2016 ante la Corte Constitucional, cuya copia fue anexada a este expediente, solicitando además, que en caso de declararse la violación de dicha reserva, no se procediera a la reviviscencia de los artículos 102 a 107 del Decreto ley 1355 de 1970, “ya que su reviviscencia lesiona la Constitución por los mismos argumentos que defendemos en los cargos desarrollados en la demanda de Dejusticia que adjuntamos”

6. Ministerio de Defensa

Al igual que lo hicieran el Ministerio de Justicia y la Policía Nacional, este Ministerio solicitó la exequibilidad de las normas demandadas, descalificando la actitud del demandante, en el sentido de no comprender “la ciencia de la policía” y no entender “su autonomía frente a otras ramas del derecho”, de modo tal que el demandante “sólo hace una vaga mención de figuras del derecho penal como lo son el allanamiento al domicilio, el delito, la flagrancia, el juez de garantías, la orden judicial, entre otras, sin que dichas figuras guarden la más mínima relación con el derecho de policía”

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Procuraduría examinó el alcance de las reservas legal y judicial establecidas en el artículo 28 de la Constitución, frente a los derechos fundamentales de libertad personal e inviolabilidad del domicilio. Específicamente dijo desde lo dispuesto en la Sentencia C-256 de 2008, que la reserva judicial no es absoluta y que comporta excepciones de origen constitucional y legal, reseñando el listado de allanamientos decretados por autoridades administrativas.

El Ministerio Público reiteró la solicitud de exequibilidad, señalando que la reserva judicial en materia de inviolabilidad del domicilio no es absoluta y que la jurisprudencia ha reconocido sus excepciones; que la facultad de decretar el registro de domicilios es otra de las atribuciones de los alcaldes, de conformidad con el artículo 315.2 de la Constitución; que los accionantes hacen una interpretación “sesgada” del principio de reserva judicial, pues tanto el Decreto 1355 de 1970 como la Ley 1801 de 2016, coinciden en los eventos en los que la autoridad administrativa puede dictar mandamiento escrito para hacer registros domiciliaros con funciones preventivas; y que la Sentencia C-024 de 1994 es el precedente constitucional relevante.

Respecto del cargo segundo, relacionado con la violación de la reserva de ley estatutaria por parte de los Artículo 47, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, la Procuraduría hizo dos anotaciones metodológicas: señaló “esas disposiciones no limitaban ni restringían el derecho fundamental de reunión reconocido en el artículo 37 superior y que, por el contrario, se trataba de normas razonables establecidas para el mantenimiento del orden público”

Respecto del artículo 53, señaló la Procuraduría, que en últimas el contenido de esa norma coincide con la del artículo 102 del Decreto 1355 de 1970, mismo que fue declarado exequible por la Sentencia C-024 de 1994, al considerar que no se restringía el derecho de reunión. Consideró que el mandato de dar aviso previo con 48 horas de anticipación de la reunión y que no se corresponda con otra manifestación, es apenas razonable por motivos logísticos; que no se trata de limitaciones a los derechos fundamentales y que resultaría “exagerado” y “absurdo” exigir que eso se hiciera mediante ley estatutaria, así como sería “irresponsable” permitir dos manifestaciones concurrentes..

En lo que tuvo que ver con el artículo 55, consideró que establecer la prohibición de divulgar mensajes engañosos y de hacer manifestaciones falsas acerca de los manifestantes y su vinculación con grupos armados, sí violaba la reserva de ley estatutaria “por cuanto regula uno de los elementos estructurales del derecho fundamental de reunión al establecer las prohibiciones señaladas, y asiste razón a los accionantes cuando afirman que dicha regulación debió establecerse por vía de ley estatutaria”

Finalmente y en atención a la inconstitucionalidad del artículo 48, que faculta a las autoridades administrativas municipales y distritales para reglamentar el derecho de reunión en sus territorios, la Procuraduría apoyó la solicitud de inconstitucionalidad, al considerar que dicho enunciado “vulnera la cláusula de reserva legal establecida en el artículo 37 y numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución, por cuanto el legislador es el único llamado a determinar de manera expresa, clara las condiciones y requisitos para la realización del derecho de reunión”

ARGUMENTOS DEL FALLADOR

Problema Jurídico:

1. ¿La regulación del derecho de la reunión y manifestación pública pacífica contenida en los artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, es violatoria de la reserva de ley estatutaria contenida en el literal a) del artículo 152 de la Constitución, según la cual, mediante ley estatutaria se regularán los “Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recurso para su protección”?

2. En segundo término ¿Es violatoria de la reserva de ley prevista en la Constitución, la facultad otorgada por el artículo 48 de la Ley 1801 de 2016 a “las autoridades municipales en concurso con los concejos municipales y distritales de gestión del riesgo”, que les permite reglamentar las condiciones y requisitos para el ejercicio del derecho fundamental de reunión y protesta pacífica, frente a la cláusula de acuerdo con la cual, “Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho”?

3. Finalmente y en relación con la facultad concedida a los alcaldes para emitir mandamientos escritos de registro de domicilios o de sitios abiertos al público, se formula el siguiente problema jurídico: ¿Es violatorio del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio y de la garantía de la reserva judicial que lo avala, establecidos en el artículo 28 de la Constitución Política, la facultad concedida a los alcaldes por el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, que les permite dictar mandamiento escrito para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público?

Razón de la Decisión:

Puede decirse que el ámbito irreductible de protección del derecho a la reunión, manifestación y protesta, es la conglomeración de personas, identificadas con fines comunes, cuyo fin es manifestarse –libertad de expresión- frente al funcionamiento del gobierno –control político-, a través de la presión en la calle y mediante un actuar pacífico y sin armas. En otras palabras, el Legislador no podrá, por vía de legislación estatutaria, establecer medidas que cercenen la facultad ciudadana de ejercer control al poder político, de manifestarse u opinar libremente y de intentar establecer un diálogo con el Estado sobre asuntos esenciales. Por ejemplo, el Estado no podrá tomar medidas que anulen el ejercicio del derecho –restricción plena de vías, medidas de excepción que suspendan indefinidamente el derecho de protesta, entre otros-, o que criminalice el derecho –creación de tipos penales, ejercicio directo o indirecto de censura, entre otros-.

La principal condición de la reserva de ley estatutaria consiste en que la limitación del derecho a la reunión, manifestación y protesta no puede llevar a una anulación de su ámbito irreductible de protección. La Corte Constitucional, en su jurisprudencia, ha sostenido que este derecho debe leerse a través del bloque de constitucionalidad y que cualquier reglamentación debe estar orientada a los límites intrínsecos del derecho, a saber, que sea pacífica y sin armas. Sin embargo, no ha definido con precisión cuál es ese ámbito irreductible –solo ha manifestado la necesidad de protegerlo-.

La principal condición de la reserva de ley estatutaria consiste en que la limitación del derecho a la reunión, manifestación y protesta no puede llevar a una anulación de su ámbito irreductible de protección. La Corte Constitucional, en su jurisprudencia, ha sostenido que este derecho debe leerse a través del bloque de constitucionalidad y que cualquier reglamentación debe estar orientada a los límites intrínsecos del derecho, a saber, que sea pacífica y sin armas. Sin embargo, no ha definido con precisión cuál es ese ámbito irreductible –solo ha manifestado la necesidad de protegerlo-.

vía de ley estatutaria. Ello se debe a que los derechos consagrados en el artículo 37 de la Constitución Política de Colombia hacen parte del catálogo de derechos fundamentales del cuerpo constitucional. La segunda condición consiste en que, debido al mandato expreso del artículo 37 de la Constitución Política de Colombia, existe una restricción tanto para el margen de configuración legislativa, como para el margen de discrecionalidad ejecutiva. Por una parte, el Legislador no puede crear estatutos generales de la reunión, manifestación y protesta, que le concedan la facultad tanto a él como al Ejecutivo, de definir qué es una reunión, una manifestación o una protesta. Ello se debe a que, una decisión de este talante, podría involucrar una intervención desproporcionada en estos derechos, así como una afectación grave a otros derechos, como la libertad de expresión, el ejercicio de derechos sindicales, entre otros. Por otra parte, el Ejecutivo solo podrá intervenir estos derechos en virtud de una ley, es decir, no puede tomar decisiones de tipo definitorio –decir qué es una reunión, manifestación o protesta–, ni tomar decisiones que impliquen la configuración, y por tanto el ejercicio, de estos derechos. El Ejecutivo, en consecuencia, solo puede actuar conforme a los límites fijados por el Legislador y la jurisprudencia constitucional que haya revisado las decisiones legislativas. La administración frente al derecho de reunión y manifestación pública, solo podrá confrontarlo en el escenario concreto para el control del orden público.

Argumentos de Paso:

Cuestión importante es la relacionada con la determinación de las competencias del legislador ordinario frente a la ley estatutaria y sus reservas. Sobre este punto la Corte Constitucional desde el comienzo de su ejercicio ha precisado, que no todo asunto relacionado con las materias señaladas en el artículo 152 de la Carta debe ser tramitado por medio de ley estatutaria, pues “Una interpretación literal de esta disposición tendría la virtud de vaciar casi por completo las competencias del legislador ordinario, puesto que resulta difícil imaginar algún tipo de regulación que no tenga incidencia en el ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de las personas, o en los procedimientos y recursos previstos para su protección”, preservando de esta manera los márgenes normativos y competenciales del Congreso, necesarios para la expedición de los códigos y de otras leyes.

En ese sentido, puede decirse que el ámbito irreductible de protección del derecho a la reunión, manifestación y protesta, es la conglomeración de personas, identificadas con fines comunes, cuyo fin es manifestarse –libertad de expresión- frente al funcionamiento del gobierno –control político-, a través de la presión en la calle y mediante un actuar pacífico y sin armas. En otras palabras, el Legislador no podrá, por vía de legislación estatutaria, establecer medidas que cercenen la facultad ciudadana de ejercer control al poder político, de manifestarse u opinar libremente y de intentar establecer un diálogo con el Estado sobre asuntos esenciales. Por ejemplo, el Estado no podrá tomar medidas que anulen el ejercicio del derecho –restricción plena de vías, medidas de excepción que suspendan indefinidamente el derecho de protesta, entre otros-, o que criminalice el derecho –creación de tipos penales, ejercicio directo o indirecto de censura, entre otros-. De esta condición principal, derivan condiciones concretas.

La Corte Constitucional ha protegido el carácter fundamental de este derecho, ha reiterado la reserva legal de su reglamentación y ha reconocido la interrelación y la interdependencia con otros derechos fundamentales, principalmente con la libertad de expresión y la participación política, en desarrollo de la premisa de acuerdo con la cual, los derechos fundamentales son universales, indivisibles, interrelacionados e interdependientes[82].

La interdependencia de los derechos apunta a señalar, que el disfrute de un derecho depende de la realización de otro derecho o de otro grupo de derechos. Esta no es una afirmación nueva y se encuentra en instrumentos y documentos internacionales, así como en las sentencias de Corte Constitucional, que explícitamente han reconocido esta característica de los derechos fundamentales en diversos escenarios.

FALLO

Primero.- Declarar INEXEQUIBLES los artículos 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75, contenidos en el Título VI del Libro Segundo de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, por violación de la reserva de Ley Estatutaria establecida en el literal a) el artículo 152 de la Constitución Política. Los efectos de la anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD se difieren en un término no mayor al agotamiento de las siguientes dos legislaturas, es decir, hasta antes del 20 de junio de 2019.

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.

SALVAMENTOS DE VOTO Y OBSERVACIONES

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ, Presidente, Con salvamento de voto.

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA, Magistrada, Con aclaración del voto.

ALEJANDRO LINARES CANTILLO, Magistrado, Con salvamento de voto.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO, Magistrado, Con salvamento parcial de voto.

AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ, Magistrado, Con aclaración de voto

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JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍA, Magistrado, Con salvamento parcial de voto.